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关于加快构建黄河下游绿色生态走廊 推进滩区防洪和经济社会一体发展的提案
习近平总书记在主持召开黄河流域生态保护和高质量发展座谈会上指出，下游滩区既是黄河滞洪沉沙的场所，也是190万群众赖以生存的家园，防洪运用和经济发展矛盾长期存在。《黄河流域生态保护和高质量发展规划纲要》明确要求，建设黄河下游绿色生态走廊，推进滩区生态综合整治。长期以来，开展了多次关于黄河流域防洪规划及重大水利工程的咨询评估和政策研究，结合以往工作和新时期治水方针，我们认为，黄河下游滩区仍存在防洪运用与经济发展、生态保护与滩区发展等多方面的矛盾，要加快构建黄河下游绿色生态走廊，尽快破解滩区长期存在的问题矛盾，保障黄淮海平原防洪生态安全，统筹滩区防洪和经济社会发展，加快实现黄河流域生态保护和高质量发展，让沿黄城乡居民真正感受到“让黄河成为造福人民的幸福河”。
一、黄河下游滩区仍存在深层次问题
（一）防洪运用与经济发展矛盾突出。一方面，根据《中华人民共和国黄河保护法》《中华人民共和国河道管理条例》《黄河流域防洪规划》等法律法规及规划，黄河大堤之间的广阔滩区属于河道管理范围，不允许开展阻洪碍洪的建设及生产活动，导致许多惠农政策进不了滩区，滩内土地及资源开发利用项目推进缓慢。加之受洪水漫滩影响和生产条件制约，滩区经济发展落后，与周边区域差距呈逐步扩大之势。另一方面，滩区无序发展严重影响了黄河下游防洪调度，国家对生产堤拆除的要求得不到有效执行。滩区经济是典型的农业经济，为尽可能减少淹没损失，滩内群众沿主槽修建生产堤，减少洪水漫滩次数。同时，滩区内居民住房、产业项目等建设大多不符合滩区发展要求，既影响黄河防洪成效，也难以保证自身安全。
（二）居民全部外迁存在较大困难。居民外迁有利于彻底保障群众生命财产安全，符合新型城镇化城乡融合发展要求，可明显改善滩区群众生活环境。2017年，国家发展改革委批复了河南、山东两省黄河滩区居民迁建规划，前后累计外迁安置40余万人。然而，居民外迁也会衍生一系列问题，一是外迁投资大，需要地方配套大量资金，地方政府财政负担较重；二是外迁居民生活成本增加，耕作半径变大，不便于生产生活；三是如果沿用现有模式对滩区群众实施全部外迁，还需新增大面积滩外征地，协调难度较大。目前，黄河下游滩区仍有近百万群众存在洪水威胁，其中洪水淹没水深大于0.5m的约50万人，生命财产安全无保障。
（三）生态保护需求与滩区现状发展不协调。滩区人水混居导致生态环境破坏加剧，农业生产较为低效且环境污染风险高。近年来，城市近郊生态旅游、黄河文化感知、滨水生态空间等生态需求日益增长，滩区“大棚房”“小规模渔牧业”等传统的土地利用方式，不但远不能满足需求，还时常演变为“乱占、乱采、乱堆、乱建”等问题，对河道水生态环境构成严重威胁。随着流域经济社会的快速发展，滩区内外经济社会发展的差距逐渐增大，黄河下游生态廊道建设与经济社会发展需求和滩区防洪功能的矛盾日益突出。
二、以“三滩”治理模式系统构建下游绿色生态走廊
系统来看，黄河下游滩区具有行洪滞洪沉沙的防洪空间属性、群众生存家园的社会空间属性、农业生产等经济空间属性以及滨水河滩的生态空间属性，是具有多功能属性的复合空间，这也是滩区长期矛盾存在的根源。要解决好黄河下游滩区治理问题，必须科学把握滩区多重空间属性，坚持以人民为中心的发展思想，统筹发展和安全，协同推进河道与滩区综合提升，系统构建黄河下游绿色生态走廊，彻底解除黄河大堤冲决风险，保障滩区百万群众生命财产安全，推动黄河下游沿岸地区经济社会高质量发展。
我们建议，按照黄河设计院张金良创新团队提出的黄河下游滩区“洪水分级设防、泥沙分区落淤、滩槽水沙自由交换、三滩分区治理”的“三滩”治理模式，从堤防至主河槽依次通过大堤生态防护、高滩建镇安居、二滩生态集成、嫩滩生境成廊、河槽绿色航运等系统措施，推进滩区生态综合治理提升，加快形成黄河生态治理新格局。近期应着重考虑做好以下五方面工作。
一是大堤生态防护。构建堤防临河侧800公里防冲促淤生态林防护带（以芦竹等植物为主）和高滩淤筑体，改变“地上悬河”危局，形成“相对地下河”，筑牢黄淮海平原防洪安全屏障。二是高滩建镇安居。以乡村振兴战略为指引，因地制宜改变现有人居星散和破碎化格局，按照20年一遇以上防洪标准，打造集中连片的美丽乡村，解决滩区实施外迁后剩余滩区群众的防洪保安问题，为人民群众提供安全生活之所、生态宜居之地和经济小康之家。三是二滩生态集成。结合“二级悬河”治理、“堤河”治理和高标准农田整治等措施，使大堤和控导工程之间的二滩基本达到10年一遇洪水不上滩的防洪标准，按照“宜水则水、宜泽则泽、宜田则田”原则，因地制宜发展生态农业、绿色养殖业及生态旅游业等高附加值产业，构建水沙、生物、滩区群众共享的生态集成空间。四是嫩滩生境成廊。结合现有河道整治工程布局，实施生态友好型河道整治工程改造，进一步稳定河槽、控制河势，提升嫩滩湿地的完整性和稳定性。控导工程以内区域以自然修复为主，在优先保护现有湿地自然保护区的同时，开展滨水缓冲带保护与湿地修复，增强湿地生态廊道的连通性。五是河槽稳定行洪。持续优化小浪底水库调水调沙运用，保证黄河下游河槽现状5000m3/s左右的行洪能力，确保河槽不抬高，中小洪水不上滩。
三、下一步政策建议
（一）将“三滩”治理模式作为探索黄河下游滩区治理的新思路。按照三滩分区治理的综合治理思路，采用生态疏浚、泥沙淤筑的方式塑造滩区，形成大堤生态防护、高滩建镇安居、二滩生态集成、嫩滩生境成廊、河槽稳定行洪的空间格局，科学处理洪水、泥沙、人和生态的关系，系统解决滩区防洪保安问题，形成多功能融合的宽滩河流生态廊道，有效推动黄河流域生态保护和高质量发展。
（二）统一规划“三滩”治理顶层设计，推进试点先行。对于黄河下游滩区这一复杂焦点问题，建议实行“中央统筹、省负总责、市县落实”的工作机制，更好发挥流域管理机构的作用，协同推进滩区治理。建议加强统筹协调，先期选择濮阳市、新乡平原新区具备条件的滩区开展“三滩”治理试点工作，深化滩区生产堤拆除等难题的研究，不断总结经验，为黄河下游滩区防洪和发展提供更优的解决方案。
（三）系统研究滩区防洪形势，为推行“三滩”治理创造条件。要做好“三滩”综合治理，需整体考虑黄河下游滩区的防洪形势。建议系统研究小浪底等水库的调度方式对黄河下游滩区防洪运用的影响。统筹研究实施桃花峪蓄滞洪水库建设替代北金堤蓄滞洪区的可行性，进一步优化防洪工程布局和调度运行方式，以与“三滩”治理工程相协调。
（四）成立工作专班，按照“系统治理、两手发力”要求，从规划、设计、国土空间利用、保护区优化、试点、运作模式等方面，一体化推进。
