完善水沙调控体系 保障黄河防洪安全

《中华人民共和国黄河保护法》（以下简称黄河保护法）第五章围绕水沙调控与防洪安全，将水沙调控和防洪减灾工程体系建设、水沙统一调度制度、滩区和河道综合治理等方面工作上升到了法律层面，明确了黄河流域管理机构在黄河防汛抗旱工作中的法律地位，为进一步做好黄河防汛抗旱工作提供了法律保障。

一、协调水沙关系，保障防洪安全

习近平总书记指出，洪水风险依然是流域的最大威胁，要保障黄河长久安澜，必须紧紧抓住水沙关系调节这个“牛鼻子”，完善水沙调控机制，实施河道和滩区综合提升治理工程，减缓黄河下游淤积，确保黄河沿岸安全。

黄河水沙关系不协调，大量泥沙淤积在下游河道，形成了举世闻名的地上悬河，严重威胁下游防洪安全，黄河保护法明确提出，一是组织建设水沙调控和防洪减灾工程体系。完善水沙调控和防洪防凌调度机制，实施重点水库和河段清淤疏浚、滩区放淤，提高河道行洪输沙能力，塑造河道主槽，维持河势稳定，保障防洪安全；二是完善以骨干水库等重大水工程为主的水沙调控体系。采取联合调水调沙、泥沙综合处理利用等措施，提高拦沙输沙能力；三是实行黄河流域水沙统一调度制度。黄河流域管理机构应当组织实施黄河干支流水库群统一调度，编制水沙调控方案，下达调度指令。这三条紧紧抓住黄河流域“水少沙多、水沙关系不协调”的特殊症结，明确了组织建设以骨干水库等重大水工程为主的水沙调控体系，实行黄河流域水沙统一调度制度，为解决“水沙关系不协调”这个导致洪水泛滥的根源，提出了以水沙调控体系保障防洪安全的鲜明思路。 

二、明确指挥体系，理顺体制机制

黄河保护法在黄河防汛抗旱指挥机构和具体工作方面进行了明确，理顺了有关方案编制报批程序。

一是明确黄河防汛抗旱指挥体系。2018年，国家防汛抗旱管理体制改革后，国家防汛抗旱总指挥部办公室由国务院水行政主管部门划转至国务院应急管理部门。为充分发挥流域防总办公室平台作用，黄河防汛抗旱总指挥部办公室的设置和法律定位需要进一步明确。黄河保护法明确黄河防汛抗旱指挥机构负责指挥黄河流域防汛抗旱工作，其办事机构设在黄河流域管理机构，承担黄河防汛抗旱指挥机构的日常工作，为黄委承担并充分发挥黄河防汛抗旱指挥部办公室职责提供了法律依据。

二是明确有关方案编报程序。黄河保护法主要针对国家防汛抗旱体制改革后黄河防御洪水方案、洪水调度方案和年度防凌调度方案，按照新的防汛抗旱管理体制职责分工做针对性规定。黄河防御洪水方案由国务院水行政主管部门组织编制，经国家防汛抗旱指挥机构审核后，报国务院批准。黄河干流和重要支流、重要水工程的洪水调度方案，由黄河流域管理机构应当会同黄河流域省级人民政府根据批准的黄河防御洪水方案进行编制，报国务院水行政主管部门批准并抄送国家防汛抗旱指挥机构和国务院应急管理部门，按照职责组织实施。年度防凌调度方案由黄河流域管理机构制定报国务院水行政主管部门备案，按照职责组织实施。

三、强化滩区管理，确立利用原则

滩区是保证黄河下游防洪安全所必须的滞洪沉沙空间，又是滩区人民群众实现生产、生活的场所。黄河保护法对滩区治理提出了具体规定。

一是对滩区群众迁建做出规定。依据黄河流域防洪规划，制定黄河滩区名录，报国务院水行政主管部门批准。黄河流域省级人民政府应当有序安排滩区居民迁建，严格控制向滩区迁入常住人口，实施滩区综合提升治理工程。

二是明确滩区定位和土地利用限制。滩区土地利用、基础设施建设和生态保护与修复应当满足河道行洪需要，发挥滩区滞洪、沉沙功能。在黄河滩区内，不得新规划城镇建设用地、设立新的村镇，已经规划和设立的，不得扩大范围。不得新划定永久基本农田，已经划定为永久基本农田、影响防洪安全的，应当逐步退出；不得新开垦荒地、新建生产堤，已建生产堤影响防洪安全的应当及时拆除，其他生产堤应当逐步拆除。

三是对滩区补偿进行了规定。因黄河滩区自然行洪、蓄滞洪水等导致受淹造成损失的，按照国家有关规定予以补偿。

四、加强河道治理保护，增强防御洪水能力

一是明确河道内禁止行为。禁止在河道、湖泊管理范围内建设妨碍行洪的建筑物、构筑物，禁止从事影响河势稳定、危害河岸堤防安全和其他妨碍河道行洪的活动，以及禁止违法利用、占用河道、湖泊水域和岸线。

二是有条件开展建设项目。明确建设跨河、穿河、穿堤、临河的工程设施，应当符合防洪标准等要求，不得威胁堤防安全、影响河势稳定、擅自改变水域和滩地用途、降低行洪和调蓄能力、缩小水域面积；确实无法避免降低行洪和调蓄能力、缩小水域面积的，应当同时建设等效替代工程或者采取其他功能补救措施。

三是明确黄河河道治理保护措施，因地制宜采取河道清障、清淤疏浚、岸坡整治、堤防加固、水源涵养与水土保持、河湖管护等治理措施，加强悬河和游荡性河道整治，增强河道、湖泊、水库防御洪水能力。以稳定河势、规范流路、保障行洪能力为前提，统筹河道岸线保护修复、退耕还湿，建设集防洪、生态保护等功能于一体的绿色生态走廊。

五、学用结合，做好河南黄河防汛工作

黄河保护法为河南黄河防汛工作指明了方向，提供了遵循，同时也对河南黄河防汛工作提出了新的更高要求，下一步，我们将深入贯彻落实黄河保护法，着力提高河南黄河防灾减灾能力。

一是完善黄河防汛指挥体系。调整防指机构，强化成员单位职责，落实沿黄市、县和重要工程黄河防汛行政责任人，开展行政首长培训，修订防洪运行、全员岗位、技术班坝等内部责任制，丰富“各级党政领导检查指导、防指实地督察、黄河防办跟踪落实”的防汛督察体系。配合黄委完善防洪防凌综合调度机制，保障大洪水期间和调水调沙期间的防洪安全。

二是加强防汛管理。开发“河南黄河四预一体化平台”，对雨情、水情、工情、险情等进行实时在线管理；加强与黄河防总、应急、水利、气象等部门沟通联系，建立信息共享机制，及时获取水库调度、气象、水雨情及洪水预报信息；采用“1+6+26+N”视频会商平台与沿黄市县及防守重点班组实时会商，修订完善各类防洪预案，落实防汛队伍和料物，落实各类度汛措施。

三是加强滩区管理。以保障人民生命财产安全为中心，修订完善滩区运用预案，按照《河南省黄河下游滩区运用财政补偿资金管理办法实施细则》（豫财农〔2013〕148号）会同水利、财政部门，开展居民财产登记，滩区滞洪运用后，配合黄委做好财产损失补偿复核工作；滩区清障工作按照“谁设障、谁清障”的原则清除，逾期不清除的，由水行政主管部门、流域及其所属管理机构或防汛指挥机构组织强行清除。

四是加强涉河项目防洪评价管理。建设跨河、穿河、穿堤、临河的工程设施应当符合防洪标准，项目防洪评价按规定进行编制和审查;跨汛期施工的应当编制度汛方案，并按规定进行备案;加强项目监督工作，严格事中事后管理，保障施工度汛和防洪安全。