严格贯彻落实《黄河保护法》
推动河南黄河水资源集约节约利用

河南河务局水调处 冯利海

河南黄河网 http://hnb.yrcc.gov.cn 时间:2023-03-23

2023年4月1日即将施行的《中华人民共和国黄河保护法》(以下简称《黄河保护法》),从国家法律层面构建了黄河水资源集约节约利用相关制度,为全面依法推进黄河水资源集约节约利用提供了坚实保障。

一、《黄河保护法》构建的水资源管理制度及其重要内容

黄河是中华民族的母亲河,保护黄河是事关中华民族伟大复兴的千秋大计。黄河流域资源性缺水,天然具有人河争水、人河争地问题,而且十分突出。黄河流域多年平均水资源总量仅为全国平均水平的27%,但是水资源开发利用率远超40%的生态警戒线,达到了80%,现状用水远超黄河流域水资源承载能力。为了解决黄河流域水资源短缺这一最大矛盾,《黄河保护法》第四章规定了水资源节约集约利用水平的具体制度,包括水资源刚性约束制度、水资源统一调度制度和取水许可制度等。

水资源刚性约束制度—— 第八条规定了国家在黄河流域实行水资源刚性约束制度。明确要坚持以水定城、以水定地、以水定人、以水定产。第四十八条、四十九条规定了地下水、地表水管控刚性约束指标及制定程序。明确了黄河流域县级以上行政区域的地表水取用水总量不得超过水量分配方案确定的控制指标,并符合生态流量和生态水位的管控指标要求;地下水取水总量不得超过本行政区域地下水取水总量控制指标,并符合地下水水位控制指标要求。黄河流域县级以上地方人民政府应当根据本行政区域取用水总量控制指标,统筹考虑经济社会发展用水需求、节水标准和产业政策,制定本行政区域农业、工业、生活及河道外生态等用水量控制指标。第五十二条规定了国家在黄河流域实行强制性用水定额管理制度。强调了黄河流域以及黄河流经省、自治区其他黄河供水区相关县级行政区域的用水单位,应当严格执行强制性用水定额;超过强制性用水定额的,应当限期实施节水技术改造。第五十三条明确了审批单位坚持节水优先审批原则,规定了黄河流域以及黄河流经省、自治区其他黄河供水区相关县级行政区域的县级以上地方人民政府水行政主管部门和黄河流域管理机构核定取水单位的取水量,应当符合用水定额的要求。

取水许可制度——第五十条规定了在黄河流域取用水资源,应当依法取得取水许可。黄河干流取水,以及跨省级重要支流指定河段限额以上取水,由黄河流域管理机构负责审批取水申请,审批时应当研究取水口所在地的省级政府水行政主管部门的意见;其他取水由黄河流域县级以上地方政府水行政主管部门负责审批取水申请。第五十一条第三款规定了除生活用水等民生保障用水外,黄河流域水资源超载地区不得新增取水许可;水资源临界超载地区应当严格限制新增取水许可。

水资源统一调度制度——第四十六条规定了国家对黄河水量实行统一配置。制定和调整黄河水量分配方案,应当充分考虑黄河流域水资源条件、生态环境状况、区域用水状况、节水水平、洪水资源化利用等,统筹当地水和外调水、常规水和非常规水,科学确定水资源可利用总量和河道输沙入海水量,分配区域地表水取用水总量。第四十七条规定了国家对黄河流域水资源实行统一调度,遵循总量控制、断面流量控制、分级管理、分级负责的原则,根据水情变化进行动态调整。国务院水行政主管部门依法组织黄河流域水资源统一调度的实施和监督管理。

二、《黄河保护法》对流域机构所属管理机构的定位及赋权

原有的法规规章对黄河水资源管理权限规定不够具体明确,无法适应新时代从严从细管理水资源要求。《黄河保护法》出台实施前,各级河务部门仅有《黄河水量调度条例》一部法规授权,授权权限为负责河南省黄河干流水量调度,具体职责为负责编报黄河干流引黄受水区年月旬用水计划建议及下达,在批复省级用水计划总量控制指标范围内实施实时调度,及超调度计划的行政处罚权。在水资源日常监管范围内,按照黄委“一证一授权”原则,负责河南境内黄委审批取水许可项目的日常监管及发现违规取水的督促整改,无行政处罚权限。对于日常无证违法违规取用黄河水资源的,仅有《水政监察章程》规定的日常巡查、制止、督促整改权限,无行政处罚权限。

即将实施的《黄河保护法》第五条第二款规定了国务院水行政主管部门黄河水利委员会及其所属管理机构,依法行使流域水行政监督管理职责,为黄河流域统筹协调机制相关工作提供支撑保障。第一次从法律层面授权了黄河水利委员会所属管理机构水行政监督管理职责,为各级河务部门依法行使黄河水资源行政检查、行政处罚等提供了法律保障。各级河务部门在面临无证取用黄河水资源,超用水计划、改变取水用途,不安装计量设施或计量设施运行不正常等方面,将改变原有仅能督促整改,无法处罚、无法强制的不利局面。

三、加强水资源节约集约利用,做好水资源管理工作

《黄河保护法》规定了完整的各项水资源管理制度,赋予了各级河务部门水行政监督管理职能,为全面实施水资源刚性约束,从严从细管理水资源,精打细算用好水资源奠定了法律基础。各级河务部门及其水资源管理人员要切实保障《黄河保护法》的落实落地,切实构建起黄河水资源管理的坚实屏障。

一是强化水资源统一调度。分层分级,形成合力,实现用水计划管理全覆盖,推动水资源节约集约利用;强化省、市河务局分配年月旬用水计划总量范围内的调度权限分配,精打细算用好分配水指标,最大程度发挥水资源效益;坚持节水优先,在分配年用水计划总量内,支持各地利用结余用水计划用于河道外生态补水;密切关注受水区县级以上行政区域农业、工业、生活及河道外生态等用水量控制指标制定,推动水量调度向分取水用途调度实施。

二是落实落地流域水行政监管职责。从严从细管理水资源,落实水资源刚性约束,严格取水许可管理,加强取水总量和用途管制,建立健全河南黄河干流取水许可台账,强化许可后期监管,重点排查已批取水项目是否存在在超计划取水、改变用途取水,计量设施未安装或运行不正常等违法事项;加强日常巡查监管,严厉打击无证取水,该处罚的严格按照法定程序实施处罚,不断规范河南黄河取用水秩序。

三是持续推进深度节水控水。深入落实《黄河保护法》关于水资源节约集约利用的规定要求,进一步强化用水总量和强度双控,助推建立并推行黄河流域强制性用水定额管理,持续推进农业、工业、城市生活等领域节水,持续打好河南黄河节水控水攻坚战。

四是加强流域监督检查。发挥流域机构所属管理机构行政及技术管理人才优势,强化流域有关省区及河南省内大中型灌区节水改造实施,农村饮水安全等督导,助力乡村振兴。

五是强化水资源信息化建设。按照“需求牵引、应用至上、数字赋能、提升能力”要求,推进河南黄河水量调度业务处理系统提档升级,强化水调二期运行维护,不断推动河南黄河水资源信息化建设。