《黄河保护法》的特点和亮点

　　2022年10月30日，十三届全国人大常委会第三十七次会议表决通过《中华人民共和国黄河保护法》，习近平主席签署第一二三号中华人民共和国主席令，自2023年4月1日起施行。《黄河保护法》作为一部针对黄河流域的基础性、综合性和统领性专门法律，其颁布及施行，使黄河保护治理有了铁规矩和硬杠杠。

　　制定《黄河保护法》，聚焦黄河流域突出问题，建立一整套充分反映黄河流域特点的法律制度，是把习近平总书记关于黄河流域生态保护和高质量发展重要讲话和重要指示批示精神、党中央决策部署以法律形式予以贯彻落实，转化为黄河保护治理、高质量发展的国家意志和社会行为准则，是强化黄河流域生态保护和高质量发展重大国家战略法治保障的迫切需要，是解决黄河流域特殊问题的现实需求，是完善中国特色社会主义生态环境保护法律体系的客观要求，也是继《长江保护法》之后对我国江河战略法治的完善和丰富。学习《黄河保护法》，有以下特点和亮点。

　　一、《黄河保护法》的特点

　　（一）体现从全局高度把握黄河立法

　　黄河流域最大的矛盾是水资源短缺、最大的问题是生态脆弱、最大的威胁是洪水、最大的短板是高质量发展不充分、最大的弱项是民生发展不足，这些问题相互交织，必须从全局和战略高度出发，站在保护黄河是事关中华民族伟大复兴的千秋大计高度，通盘考虑、综合施策，统筹发展和安全、保护和治理关系，协调全局和局部、流域和区域矛盾，处理好当下和长远的结合，从健全管理体制、完善规划体系、强化制度措施、严格法律责任等方面推动相关问题从法治角度系统解决。

　　（二）突出从流域视野把握黄河立法

　　黄河问题，表象在黄河，根子在流域，必须坚持全流域一盘棋，妥善处理多元诉求，平衡好各方利益，突出流域，强化流域统一规划、统一治理、统一管理、统一调度。以水为核心（水资源、水生态、水环境、水灾害、水文化）、河为纽带（上中下游、左右岸、河道内外）、流域为基础（干支流、省区间、行业间），通过立法规范、约束、统筹、协调各方面的关系和对黄河保护治理产生影响的各类行为。

　　（三）聚焦从黄河特点把握黄河立法

　　黄河一直“体弱多病”，既有先天不足的客观因素，也有后天失养的人为因素，生态环境脆弱、水资源禀赋差、水沙关系不协调，可以说黄河问题在中国乃至世界河流中都极具特殊性。《黄河保护法》坚持问题导向，针对特定区域、突出问题规定特别措施，作出更为特殊的制度安排。如水资源刚性约束制度、完善水沙调控体系、节约用水及对“三区一廊道”特定区域规定的生态保护修复相关制度等，都是针对黄河特点而设计，为黄河量身打造的专门法律制度。

　　（四）与一般法律互为补充、互相支撑

　　现有法律有缺失的，如针对黄河滩区管理、水沙关系协调等黄河特有、全国法律难以涵盖的，通过《黄河保护法》解决，设计新制度、采取新措施；现有法律针对性不强的，制定符合黄河流域实际、针对性强的制度措施，如水资源刚性约束制度、流域管理机构职责、调水调沙、淤地坝管理、入海备用流路管理等；现有法律制度标准低、法律责任偏软的，规定更加严格的制度措施，采取硬约束、硬制度、硬措施、硬手段，如针对生态保护与修复、违规取用水、水沙调控等行为规定相应的制度。

　　二、《黄河保护法》的亮点

　　《黄河保护法》扩大法律适用范围，完善管理体制，强化规划与管控，对加强生态环境保护、推进水资源节约集约利用、保障黄河安澜无害、促进高质量发展、保护传承弘扬黄河文化作出针对性规定，加大保障、监督和处罚力度，有许多制度创新和务实管用的举措，增强黄河保护治理法律制度的系统性、整体性、协同性、时效性，做好与有关法律的衔接，注重发挥法律合力。应该说，《黄河保护法》是在吸取、借鉴《长江保护法》立法技术，总结黄河保护治理经验的基础上制定的，是一部流域法、专门法、特别法，其亮点体现在十个方面。

　　（一）确立坚持原则

　　《黄河保护法》第三条明确规定，黄河流域生态保护和高质量发展，坚持中国共产党的领导，落实重在保护、要在治理的要求，贯彻生态优先、绿色发展，量水而行、节水为重，因地制宜、分类施策，统筹谋划、协同推进的原则。将“坚持中国共产党的领导”确认为根本原则，确保了黄河流域法治建设始终沿着正确的政治方向迈进；将“重在保护、要在治理”确定为黄河流域各地区经济发展必须共同遵守的法律制度。

　　（二）扩大适用范围

　　《黄河保护法》适用范围不是自然流域79.5万平方千米的概念，而是根据黄河流域生态保护和高质量发展需要，扩大了适用范围，体现了黄河流域的资源、生态、社会、文化属性，超越传统流域“水系空间”，而且按照行政区域进行管理，涵盖黄河干流、支流和湖泊集水区域所涉及的9省72市439个县级行政区域共132万平方千米。同时，针对用水还扩充到流域外供水区的相关县级行政区域，包括甘肃、内蒙古、山西、河南、山东的其他黄河供水区的县级行政区。

　　（三）统筹顶层设计

　　《黄河保护法》在顶层设计方面下了很大功夫，有重大创新。针对黄河保护治理中面临的部门分割、地区分割等问题，坚持系统观念，加强规划、政策和重大事项的统筹协调，在法律层面有效增强黄河保护治理的系统性、整体性、协同性，按照中央统筹、省负总责、市县落实的要求通过法律规定了体制机制，有效推进黄河上中下游、左右岸、干支流、部门间推进共同保护、协同治理。

　　一是健全管理体制。《黄河保护法》第四条规定，国家建立黄河流域生态保护和高质量发展统筹协调机制，审议重大政策、重大规划、重大项目等，协调跨地区跨部门重大事项，督促检查相关重要工作的落实情况；第五条规定，国务院有关部门按照职责分工，负责生态保护和高质量发展相关工作；第六条对地方各级政府职责按照省负总责、市县落实的要求作出了规定；第五条第二款规定了流域管理机构的相关职责，从而形成中央统筹协调、部门协同配合、属地抓好落实、各方衔接有力的管理体制。

　　二是建立协同机制。《黄河保护法》第六条规定，黄河流域相关地方根据需要在地方性法规和地方政府规章制定、规划编制、监督执法等方面加强协作，协同推进黄河流域生态保护和高质量发展，并要求建立省际河湖长联席会议制度。同时，在第一百零五条规定建立执法协调机制，对跨行政区域、生态敏感区域以及重大违法案件，依法开展联合执法，推进行政执法机关与司法机关协同配合。

　　三是完善规划体系。《黄河保护法》第二十条规定了国家建立以国家发展规划为统领，以空间规划为基础，以专项规划、区域规划为支撑的黄河流域规划体系，发挥规划对推进黄河流域生态保护和高质量发展的引领、指导和约束作用，使“1+N+X”规划体系法治化，并对各规划之间的关系作出规定。特别是规定了规划水资源论证制度，第二十四条专门规定国民经济和社会发展规划、国土空间总体规划的编制以及重大产业政策的制定，应当与黄河流域水资源条件和防洪要求相适应，并进行科学论证。黄河流域工业、农业、畜牧业、林草业、能源、交通运输、旅游、自然资源开发等专项规划和开发区、新区规划等，涉及水资源开发利用的，应当进行规划水资源论证。未经论证或者经论证不符合水资源强制性约束控制指标的，规划审批机关不得批准该规划。

　　（四）界定管理责任

　　《黄河保护法》以法律形式界定各方权责边界，是规定各方责任最多的法律之一，直接点出国务院部委13个，还涉及两个流域管理机构，有84条规定了政府相关责任及其对政府的监督，占全部122条的68.8%。其中规定国务院职责7处、统筹协调机制4处、国务院部委62处；法律赋予沿黄各省区更多生态建设、环境保护、节约用水和防洪救灾等管理职能，实现流域治理权责统一，规定了县级以上地方人民政府职责82处，其中省级人民政府27处、县级以上地方人民政府55处，省级人民政府有关部门10处、县级以上地方人民政府有关部门19处。在具体而系统明确政府责任的同时，规定了地方政府负总责和考核评价制度、对地方政府约谈制度、向人大报告制度，增加了对国家工作人员的行政处分规定。

　　同时，《黄河保护法》在规定政府职责的同时，有33处条款对单位和个人包括企业的责任予以规定。如对工业企业选址、建设、取水、用水、运行、排水等各环节都有相关规定。

　　（五）突出重点领域

　　《黄河保护法》不是面面俱到，突出了生态保护与修复、水资源节约集约利用、水沙调控与防洪安全、污染防治、促进高质量发展及黄河文化保护传承弘扬这六个方面，并专章规定，共71条，占全部条文的58%。同时，在第二条规定了“本法未作规定的，适用其他有关法律的规定”，从而使黄河保护治理各方面行为都有法可依，形成了与现有法律的互相配合、互为支撑。

　　（六）严格保护红线

　　《黄河保护法》“明令禁止”条款17处，“不得”行为条款10处，“严格”控制、限制条款16处，还有刚性约束、强制性、红线、底线、上线、准入清单、负面清单、淘汰类目录等条款，都是非常硬性的制度，是不可逾越的红线。

　　（七）强化流域管理

　　《黄河保护法》第五条规定黄河水利委员会及其所属管理机构，依法行使流域水行政监督管理职责，为黄河流域统筹协调机制相关工作提供支撑保障。黄河流域生态环境监督管理机构依法开展流域生态环境监督管理相关工作。《黄河保护法》对黄河流域管理机构及其所属管理单位规定了直接职责20处，强化了黄河水利委员会在全流域防洪、监测、调度、监督等方面的职能，实现对干支流监管“一张网”全覆盖；加强全流域生态环境执法能力建设，实现对全流域生态环境保护执法“一条线”全畅通。特别是对黄河水利委员会所属管理机构依法行使流域水行政管理职责予以规定，在国家法律层面还是第一次，进一步提升了流域治理管理的系统性、整体性。

　　（八）夯实支撑基础

　　《黄河保护法》多个条文规定了建立健全标准体系、调查监测评价、应急机制、信息共享、科技创新、监测网络、监督管理能力建设等黄河保护治理的基础制度。同时，法律明确提出要建立的10项制度中，河湖长、水资源刚性约束、淤地坝、强制性用水定额、水沙统一调度等都是要求新设立的制度。

　　（九）健全保障制度

　　《黄河保护法》规定了黄河流域生态保护和高质量发展要建立财政、税收、金融、价格、基金、生态保护补偿等支持政策，要求加强舆论监督、表彰奖励、政府目标责任考核、执法和社会监督、约谈、定期报告等制度措施，进一步完善健全了保障与监督制度。

　　（十）更严的法律责任

　　《黄河保护法》贯彻了“要充分体现责任更大更严，违法处罚更重更硬”的要求，加大政府责任、加重企业责任，增加国家工作人员的行政处分规定，针对涉及水土流失防治、岸线保护、违法取用水、水沙调控、河湖管理“四乱”等行为，在现有相关法律的基础上补充和细化有关规定，并大幅提高罚款额度，增加处罚方式，加大处罚力度。

　　一是填补了法律空白。超过强制性用水定额、未按照规定期限实施节水技术改造的、取水单位未安装在线计量设施或在线计量设施不合格或者运行不正常的、损坏擅自占用淤地坝等法律责任是《黄河保护法》首次予以规定。

　　二是法律责任更严厉。（1）增加对国家工作人员的行政处分规定。（2）法律责任范围宽。《黄河保护法》中法律责任虽仅13条，但“本法未作规定的，适用其他有关法律的规定。”（3）实行双罚制行政责任。即单位违法，不仅仅由组织承担接受罚款的行政处罚，直接负责的主管人员和其他直接责任人员也给予相应罚款的行政处罚或者处分。（4）处罚力度更严。水土保持、取用水中违法行为比《水法》《水土保持法》的处罚额度大。违规取用水在法律责任13条中有4条5款。对企业违法行为，在规定的行政责任、民事责任和公益诉讼、刑事责任的基础上，将行政处罚的上限提升至500万元。（5）根据《刑法修正案（十一）》，新增4项与黄河流域重点保护区、饮用水水源保护区、野生动物保护、自然保护地保护有关的刑事责任。

　　（本文作者乔西现，水利部黄河水利委员会副总工程师）

责任编辑：来小飞