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吕忠梅
2022年10月30日第十三届全国人民代表大会常务委员会第三十七次会议通过了黄河保护法，这是我国继长江保护法之后制定的又一部流域性法律。黄河保护法的出台，对于加强黄河流域生态环境保护，保障黄河安澜，推进水资源节约集约利用，推动高质量发展，保护传承弘扬黄河文化，实现人与自然和谐共生、中华民族永续发展，具有重大意义。
从立法层面看，黄河保护法作为我国的第二部流域法律，是全面推进国家“江河战略”法治化的标志性立法。该法在充分体现流域作为自然地理单元和社会经济发展载体的共性的基础上，内容涉及黄河流域生态保护和高质量发展所涉及的14个主要政府部门和机构、18个主要行业产业、25条（个）流域内的具体河湖水库、5个重要山体、山系，充分体现出根据本流域的自然条件、经济社会发展阶段和特征“量身定制”的个性。相比于长江保护法的制定无先例可循，黄河保护法可以从长江保护法的实施过程获得一些经验和教训，并在立法上进行改进与完善。从这个意义上，对2部法律进行比较，可以看到新时代中国流域立法的明显进步。
以法律形式全面贯彻落实党中央决策部署，明确黄河流域生态保护和高质量发展，“坚持中国共产党的领导”根本原则。黄河保护法第三条明确规定：“黄河流域生态保护和高质量发展，坚持中国共产党的领导，落实重在保护、要在治理的要求，加强污染防治，贯彻生态优先、绿色发展，量水而行、节水为重，因地制宜、分类施策，统筹谋划、协同推进的原则。”这是首次在生态环境保护立法中确立这一原则，充分体现了中国特色社会主义生态文明建设和社会主义法治道路的根本特征，确保了黄河流域生态保护和高质量发展工作始终沿着正确政治方向前进。
在以“国土空间”的立体维度界定“流域”概念的基础上，体现流域的“自然、经济社会、文化”3个属性。长江保护法对流域创新采用了“干流、支流和湖泊形成的集水区域所涉及的相关县级行政区域”的“国土空间”的概念界定方式。既超越了传统立法将流域界定“水系空间”的旧式，又呈现了流域资源、生态、环境的“一体三面”特性，更明确了流域的“自然属性”与“经济社会属性”。比长江保护法进步的是，黄河保护法将“文化”纳入流域的内涵，体现了流域的“自然属性”“经济社会属性”和“文化属性”。
在结构安排上，针对黄河流域生态脆弱的问题，以促进高质量发展为目标，更加突出“保护优先”的立法定位和理念。长江保护法将“生态保护修复”一章置于资源保护、水污染防治之后，黄河保护法将“生态保护与修复、水资源节约集约利用、水沙调控与防洪安全”置于水污染防治一章之前，更好体现了黄河流域生态保护和高质量发展“重在保护、要在治理”的要求。在具体内容上，黄河保护法不仅规定了水生生物完整性指数评价体系、重点水域禁渔、矿山生态修复等长江保护法中已被证明行之有效的制度，还对地下水超采、水土流失、土地沙化等黄河流域突出的生态环境问题进行了有针对性地制度设计。
在流域治理体制上，建立了更加完善的黄河流域治理体制机制。长江保护法创设了国家流域协调机制、省际合作协同机制。黄河保护法在沿用这一制度的基础上，在国家机制层面进一步明确了黄河流域管理机构、黄河流域生态环境监督管理机构的流域统一治理管理的职能；在省际协作机制上，依托被实践证明行之有效的“河湖长制”建立了黄河流域省际河湖长联席会议制度。形成了“重大事项国家统筹+重点事项流域机构统管+相关事项省际协调合作”的流域治理管理新机制，进一步提升了流域治理管理的系统性、整体性。
在突出流域问题导向上，牢牢抓住黄河流域“水少沙多、水沙关系不协调”的特殊症结展开制度设计。长江保护法针对的是长江巨大生态系统的污染防治、生物多样性保护、水资源多用途冲突等问题进行的制度设计。黄河流域则有着明显不同于长江的生态系统和水资源利用方式，黄河保护法坚持问题导向，为有效解决“缺水”这个黄河流域生态保护和高质量发展面临的最大矛盾，着力构建水资源节约集约利用法律制度体系；为解决“水沙关系不协调”这个导致生态系统脆弱大问题、洪水泛滥大威胁的根源，打出了“水沙调控”和“防洪安全”的组合拳。
在“督政”与“督企”相结合上，紧盯黄河流域高质量发展不足这个短板。从“督政”方面，长江保护法96条中，有62条有关政府责任的规定，占法律条文总数的65%。黄河保护法共122条，其中84条规定了政府相关责任及其对政府的监督，占法律条文总数的68.8%。在具体而系统明确了政府责任内容的同时，沿用了长江保护法的地方政府负总责和考核评价制度、对地方政府约谈制度、向人大报告制度，增加了对国家工作人员的行政处分规定。对企业违法行为，在沿用长江保护法规定的行政责任、民事责任和公益诉讼、刑事责任的基础上，将行政处罚的上限提升至500万元并实行“双罚”；根据《刑法修正案（十一）》，也将新增4项与黄河流域重点保护区、野生动物保护、自然保护地保护有关的刑事责任。
在“流域法治”的内涵上，围绕以水为核心要素而形成的特殊空间单元治理不断拓展。长江保护法在传统“流域法治”涵盖“水资源管理”“水污染防治”的基础上，将“水生态保护与修复”“流域绿色发展”纳入考量，形成了“人与自然和谐共生”的法律规则基本构造。黄河保护法在此基础上，进一步将“黄河文化保护传承弘扬”纳入流域法治内涵之中，完成了从水资源、水环境到水生态、水经济，再到水文化的新发展，完善了“生态环境—经济社会—文化传统”的法律规则，彰显了“人与自然和谐共生”的生态环境基础、经济社会发展目标和中华传统文化根脉。
法律的生命在于实施。黄河保护法的制定，为黄河流域生态保护和高质量发展奠定了“良法”基础，下一步，应在认真做好法律实施准备工作并在法律实施过程中不断进行探索，确保黄河保护法充分发挥治理功能。一是应在国家流域协调机制和地方协作机制的原则规定下，进一步探索流域治理管理体制机制创新，特别是明晰国家统筹协调机制、流域管理机构和省际河湖长联席会议之间的关系和具体职能分工及具体的协调、协同工作方式，确保形成流域统一治理管理的合力。二是对有关规划水资源论证、市场化的水权交易、建设黄河国家文化公园等创新性制度设计，进一步研究制定配套法规、规章，完善制度化、规范化、程序化设计，确保制度顺畅落地。三是对于生态环境分区管控方案和生态环境准入清单、高耗水产业准入负面清单和淘汰类高耗水产业目录、干支流岸线管控、生态水位管控指标、野生动物资源档案、滩区名录、河湖泊管理范围、地下水污染防治重点排污单位名录等多项流域管理中具体的准入条件、指标、对象、空间范围等，有关政府或部门、机构等应当按照本法的规定及时加以制（确）定或调整并公布。四是高度关注流域执法和司法过程中已经出现或可能出现的新情况新问题，研究流域范围内统一执法和司法标准、尺度的方式方法，妥善审理涉砂、涉野、涉水产品、涉水土流失等环境资源类案件，在行民衔接、行刑衔接等方面积极探索创新。
（本文作者为全国政协常委、社会和法制委员会驻会副主任，中国法学会副会长）
相关政策：《中华人民共和国黄河保护法》
